PPP模式并非萬能藥 環(huán)保產(chǎn)業(yè)呼喚理性繁榮
在環(huán)保產(chǎn)業(yè)“十三五”時(shí)期17萬億的宏偉藍(lán)圖中，PPP模式日漸受到青睞。有專家提醒稱，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP現(xiàn)已進(jìn)入落地與改進(jìn)的重要階段。盡管PPP模式的前途極為光明，但部分業(yè)界人士還是表達(dá)了其中“曲折”。畢竟，PPP模式不是“萬能藥”，并非適用于所有環(huán)保項(xiàng)目。
日前，國家財(cái)政部公布了一組PPP統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：截至2016年底，已簽約落地1351個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)2.2萬億元，項(xiàng)目落地率超30%，數(shù)量與投資規(guī)模均比2016年初增長4倍多。
從2015“推廣之年”到2016“簽約大年”，再到被業(yè)界稱為“落地之年”的2017，PPP持續(xù)升溫，各路資本紛至沓來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)也不例外。大勢之下，環(huán)保類PPP現(xiàn)狀如何？
據(jù)預(yù)測，“十三五”期間，我國節(jié)能環(huán)保行業(yè)總投資或超17萬億元，年增速有望達(dá)20%以上，環(huán)保市場將迎爆發(fā)式增長。龐大市場中，PPP模式日漸受到青睞。來自財(cái)政部PPP中心的最新季報(bào)顯示，截至去年底，綠色低碳項(xiàng)目已達(dá)6612個(gè)，占據(jù)全國PPP入庫項(xiàng)目的半壁江山，涉及可再生能源、生態(tài)環(huán)保、供排水等多個(gè)領(lǐng)域。
面對大好形勢，有專家提醒稱，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP現(xiàn)已進(jìn)入落地與改進(jìn)的重要階段，但更考驗(yàn)企業(yè)對技術(shù)、資金、管理及資源等整合能力，因此還需理性對待。
前景廣闊
PPP(Public-PrivatePartnership)即“政府和社會(huì)資本合作”。政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇有投資、運(yùn)營、管理等能力的社會(huì)資本，通過合作實(shí)現(xiàn)提升經(jīng)濟(jì)效率、強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量等目的。據(jù)公開資料顯示，PPP模式在我國大幅推廣約始于2013年底，次年5月財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。
接踵而至的是種種利好，《關(guān)于展開政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》及通用合同指南、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》……政策支持的大旗下，企業(yè)紛紛跑馬圈地。
縱觀現(xiàn)有的1.1萬多全國PPP入庫項(xiàng)目，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類去年底達(dá)到633個(gè)，在19個(gè)一級行業(yè)中位于前列。橫向來看，涉及綠色低碳的項(xiàng)目共6612個(gè)，投資達(dá)5.5萬億元，其中792個(gè)已簽約落地。相比2016年1月末，新增落地項(xiàng)目581個(gè)，落地率從23%升至32%。
在國家財(cái)政部公布的363個(gè)國家示范項(xiàng)目中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類則占據(jù)30席位，僅次于市政工程、交通運(yùn)輸兩類，領(lǐng)跑效應(yīng)明顯。正如國家發(fā)改委投資司副司長韓志峰所言，市政基礎(chǔ)設(shè)施是推行PPP模式的排頭兵和主戰(zhàn)場，環(huán)保是繼交通、能源領(lǐng)域之后的新興產(chǎn)業(yè)，前景十分可觀。
對此，重慶三峰環(huán)境集團(tuán)綜合部副部長陳柯宇也感同身受?！耙灾貞c江津在建的第三垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目為例，投資、施工、運(yùn)營等均由我方承擔(dān)，政府只需分期購買服務(wù)，大大減輕財(cái)政、管理等壓力。”他表示，用焚燒發(fā)電替代傳統(tǒng)填埋，建成后有望滿足20多萬戶用電，這相當(dāng)于江津一半以上家庭的電量。企業(yè)可獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益雙豐收，可謂“一舉三得”。
風(fēng)險(xiǎn)猶存
盡管前途光明，但部分業(yè)界人士還是表達(dá)了其中“曲折”。
在全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長、博天環(huán)境集團(tuán)董事長兼總裁趙笠鈞看來，企業(yè)首先面臨著資金壓力。“相比其他行業(yè)，環(huán)保企業(yè)在規(guī)模、融資上都不占優(yōu)勢?！彼寡?，招標(biāo)耗時(shí)長、手續(xù)費(fèi)高、合同周期長、融資難等問題及由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，均挫傷著企業(yè)的積極性。
尤其對于民企，常被不必要的規(guī)模、資質(zhì)等門檻擋在外面。“曾有一個(gè)招標(biāo)就提出，企業(yè)凈資產(chǎn)低于20億得零分、超過200億得滿分，二者之間則差值打分。然而，目前沒有一家環(huán)保企業(yè)凈資產(chǎn)超過200億?！壁w笠鈞舉例。
清華大學(xué)PPP研究中心首席專家、建設(shè)管理系教授王守清則表示，PPP模式不是“萬能藥”，并非適用于所有環(huán)保項(xiàng)目。“適用與否很大程度上取決于項(xiàng)目自身，包括技術(shù)復(fù)雜性、收費(fèi)難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)的規(guī)模、設(shè)施設(shè)備要求等。”他說，現(xiàn)有的部分項(xiàng)目實(shí)際并不適合“聯(lián)姻”，邊界范圍、服務(wù)內(nèi)容、考核指標(biāo)等的不明晰常引發(fā)爭議。
“PPP項(xiàng)目周期普遍在10—30年，難免遇到地方政府支付不及時(shí)、合同協(xié)議與新規(guī)章沖突等問題。部分項(xiàng)目甚至在準(zhǔn)備階段就不到位，規(guī)劃、可行性研究論證、財(cái)政承受力等報(bào)告形同虛設(shè)，招標(biāo)文件也缺乏可操作性?！敝型额檰柈a(chǎn)業(yè)研究中心主任扈志亮強(qiáng)調(diào)，招標(biāo)程序、文件、合同缺乏合理規(guī)范及政府契約精神不強(qiáng)等現(xiàn)象，同樣不可忽視。
此外，全國工商聯(lián)在全國兩會(huì)期間遞交的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施的提案》中還指出，部分項(xiàng)目“重建輕運(yùn)”，易導(dǎo)致建設(shè)階段獲得高額利潤，擠壓后期運(yùn)營的合理必要成本。
理性繁榮
令人欣慰的是，喜憂參半的現(xiàn)狀也推動(dòng)著業(yè)界不斷思考。國家財(cái)政部部長肖捷于近日公開指出，PPP模式在中國還處于探索階段，項(xiàng)目普遍資金規(guī)模較大、涉及領(lǐng)域較廣、專業(yè)性也很強(qiáng)，只有做好充分的前期準(zhǔn)備，后期實(shí)施才能更加順利，欲速則不達(dá)。
作為我國首個(gè)采用PPP模式的大型體育場館，“鳥巢”項(xiàng)目正是因其前期設(shè)計(jì)不充足而“半路散伙”。按規(guī)劃，由中國中信集團(tuán)公司等四家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體可擁有北京奧運(yùn)會(huì)后30年的特許經(jīng)營權(quán)，期滿后北京市政府收回。然而賽后僅1年，合作便無法繼續(xù)。
有專家坦言，分析發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目在招標(biāo)階段便考慮不足。一般而言，體育場館的設(shè)計(jì)責(zé)任應(yīng)交由投標(biāo)人，“鳥巢”設(shè)計(jì)方案卻由北京市政府先行招標(biāo)，直接導(dǎo)致對賽后運(yùn)營考慮不足，限制了商業(yè)效率的最大化。此外，招標(biāo)時(shí)過于看重融資能力，忽視了賽后運(yùn)營管理，參與企業(yè)均未經(jīng)營過體育場館，嚴(yán)重缺乏經(jīng)驗(yàn)及體育產(chǎn)業(yè)資源，造成賽后盈利模式單一。
這樣的遺憾并非孤例?！耙粋€(gè)項(xiàng)目能否采用PPP模式，四方面因素很關(guān)鍵，即邊界/范圍、產(chǎn)出要求、績效指標(biāo)、收益來源。因此，前期論證至關(guān)重要?！蓖跏厍灞硎荆鯬PP不是政府把工作完全甩給企業(yè)，也不能逃避特定性質(zhì)項(xiàng)目的支付、補(bǔ)貼責(zé)任，而要轉(zhuǎn)變管理方式和重點(diǎn)，嚴(yán)格監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格等。需從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力及價(jià)格的合理性等出發(fā)，對實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確?！拔镉兴怠?。
“PPP合同也是保障項(xiàng)目運(yùn)營的核心要件。”扈志亮補(bǔ)充稱，對地方政府而言，合同需詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?xiàng)目監(jiān)督等內(nèi)容；環(huán)保企業(yè)則需在合同中預(yù)留調(diào)整和變更空間，注意根據(jù)市場環(huán)境和項(xiàng)目變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。
